La legge costituzionale n. 1/2012 ha introdotto il principio del pareggio di bilancio in attuazione di una delle “regole d’oro” contenute nel Fiscal Compact, vale a dire il patto di bilancio firmato dai Paesi membri dell’Unione Europea ed entrato ufficialmente in vigore nel gennaio del 2013. La stessa legge ha significativamente novellato l’art. 81 Cost., che si occupa di regole in tema di finanza pubblica e formazione del bilancio. Le nuove disposizioni previste dal “nuovo” articolo 81 sono state applicate a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014.
L’articolo in esame è composto da sei commi.
Al primo si prevede: “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”, il principio del pareggio di bilancio viene declinato, nella nuova disposizione costituzionale, nella forma del principio dell’equilibrio di bilancio. Tale scelta, secondo i primi commentatori, è sembrata errata e sottolineava una confusione concettuale o meglio una incoerenza del legislatore. Fare riferimento al più duttile concetto di “equilibrio” anziché quello di “pareggio”, è apparsa, però, la scelta più idonea ad assicurare la coerenza della riforma costituzionale, con la norma europea in materia di bilancio. Pertanto, il primo comma, risulta assolutamente coerente con le normative europee e gli accordi internazionali che richiedono di tenere conto del contesto recessivo o espansivo dell’economia nazionale, nonché di situazioni eccezionali e particolari, e non consentono di identificare il rispetto della “regola di bilancio” con il pareggio contabile tra le entrate le spese.
“Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali”, tutto ciò viene statuito dal primo capoverso dell’art. 81 Cost., il quale prevede una deroga alla regola generale dell’equilibrio tra entrate ed uscite. Nelle fasi di recessione, è possibile ricorrere, all’indebitamento, per compensare le diminuzioni delle entrate e gli aumenti di spesa. Il tutto deve essere autorizzato dalle Camere, a maggioranza assoluta dei componenti. Per “eventi eccezionali” si intendono le gravi crisi finanziarie e le calamità naturali. La duttilità cui ci riferiamo non tradisce l’impostazione originaria dell’art. 81 ed è anche stata valorizzata dalla giurisprudenza costituzionale. La Corte Costituzionale ha affermato un’interpretazione “dinamica” dell’equilibrio di bilancio, condizionata dalle crisi economico-finanziarie, tale per cui è fondamentale una continua ricerca di bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche.
Il terzo comma stabilisce: “ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte”. In questo modo anche la legge di bilancio, come ogni altra legge, viene chiaramente assoggettata all’obbligo di copertura. Risulta del tutto superata la concezione della legge di bilancio come legge meramente formale, e viene affermato il suo carattere di legge sostanziale idonea a prevedere aumenti e riduzioni delle entrate e delle spese. Si supera la necessità di prevedere, accanto alla legge di bilancio, una legge di natura sostanziale che vada a determinare, nello specifico, le coperture adeguate.
“Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”. Il quarto comma indica l’approvazione annuale del bilancio e del rendiconto consuntivo. I due strumenti hanno delle specifiche particolari. Mentre per quanto concerne il bilancio, l’iniziativa legislativa viene riservata in via esclusiva al Governo, potendo il Parlamento modificare e/o integrare il testo presentato, il rendiconto consuntivo si presta a modifiche estremamente limitate, basato su evidenze contabili, preventivamente sottoposto al giudizio di parificazione da parte della Corte dei Conti.
Il penultimo comma, vale a dire il quinto, è molto importante e tratta dell’esercizio provvisorio del bilancio. “L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi”. Per “esercizio provvisorio” s’intende la mancata approvazione da parte del Parlamento del bilancio entro il 31 dicembre. Così, per evitare un blocco dello Stato, la Carta Costituzionale prevede un meccanismo di spesa ridotta, soggetto all’approvazione di una legge da parte delle Camere e per un periodo estremamente limitato. Durante questo periodo si possono spendere delle quote esigue, basate sul bilancio dell’anno precedente, senza poter avviare nuove spese o riforme non previste.
Il sesto ed ultimo comma, dell’art. 81 Cost. sancisce che: “il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale”. Tale comma prevede l’adozione di una apposita legge, con maggioranze speciali, cui è demandato il compito di stabilire le regole sul bilancio, nei limiti di quanto previsto dalla legge costituzionale. Per cambiare le regole di bilancio non basta la maggioranza semplice dei presenti in Parlamento, ma è necessario il voto favorevole della metà più uno di tutti i deputati e senatori. Ciò serve per proteggere i conti dello Stato da repentini cambiamenti politici.
Il bilancio sia annuale che pluriennale (copre un periodo di tre anni), oltre ad indicare l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare o delle spese che si prevede di impegnare, indica anche l’ammontare delle entrate che si prevede di incassare o delle spese che si prevede di pagare.
Quanto al procedimento di approvazione, la legge di bilancio rientra fra quelle coperte dalla riserva d’assemblea, esaminate ed approvate con la procedura ordinaria, come previsto dall’art. 72, quarto comma, Cost..
