Estate Modicana 2015. Ivana Castello scrive al sindaco. Riceviamo e pubblichiamo

Egregio Sindaco,
M’è capitata tra le mani, in questi giorni, la delibera di Giunta n. 350 del 29 dicembre ultimo scorso; ho cominciato a leggerla quasi per inerzia e mi sono accorta, man mano che superavo un rigo dopo l’altro, di esserne vieppiù interessata. La narrazione, però, mi ha instillato un sentimento oscillante tra lo sconcerto e l’ammirazione. I fatti di cui si tratta sono tutto ciò che ha girato, e ancora gira, intorno al programma della cosiddetta «estate modicana 2015». Vi si legge, in estrema sintesi, che dopo aver approvato il programma dei divertimenti estivi, la Giunta ha trasmesso la delibera, «di mero indirizzo», alla struttura gestionale e, proprio nella fase dell’impegno, s’è scoperto che non c’erano i fondi per attuarla. Debbo pensare, dunque – è un primo quesito che le pongo – che lei aveva programmato quattro mesi di divertimenti senza conoscere le disponibilità finanziarie del Comune? Se domandassimo al più disinteressato dei cittadini come stiamo a finanze comunali, ci risponderebbe, senza incertezze, che da alcuni anni il Comune di Modica naviga sull’orlo del dissesto. Forse sarebbe stato più credibile precisare che lei sapeva della mancanza di fondi e che, nonostante ciò, era suo intenso volere che l’iniziativa avvenisse. Ma c’è pure che l’Amministrazione era in regime di gestione provvisoria e, come ormai abbiamo imparato, quando si è in gestione provvisoria le obbligazioni (le spese) relative a qualunque manifestazione festaiola non possono, né tacitamente né espressamente, contrarsi. Insomma, la legge vietava l’organizzazione dell’estate modicana. Lei, però, e qualche dirigente, omettete di dirlo e raccontate i fatti in modo oculatamente diverso. Vediamo come.

1. La fattispecie ricostruita in base agli atti

Per descrivere quel che si dice sia avvenuto farò leva sulle delibere di Giunta n. 350/2017 e n. 132/2015, nonché sulle proposte di transazione articolate da alcuni responsabili di settore. Vi si dice, parto dalla delibera 350/2017, che la Giunta aveva approvato, con delibera 132/2015, il programma dell’«estate modicana». L’iniziativa era stata avviata mediante avviso pubblico con cui si invitava, chiunque ne avesse interesse, a proporre manifestazioni d’intrattenimento e di cultura. La Giunta le avrebbe vagliate per decidere quali assumere e quali no. Le proposte scelte sono state sistemate in un «programma», e il programma è stato inviato ai responsabili dei settori coinvolti per l’impegno delle somme e l’organizzazione delle iniziative. Il cittadino deve sapere che le funzioni svolte dal Comune sono di due tipi: di indirizzo e controllo da una parte e di gestione dall’altra. L’indirizzo e il controllo spettano al Sindaco, alla Giunta e al Consiglio; la gestione ai dirigenti coi relativi gruppi. I dirigenti dei settori coinvolti avrebbero dovuto svolgere due compiti: a) predisporre gli impegni delle somme necessarie all’acquisto dei servizi, stendere le bozze dei contratti e vigilare sulla relativa esecuzione; b) attivarsi per l’organizzazione delle iniziative, ossia individuare le piazze in cui allogarle, predisporre il montaggio di eventuali palchi, adeguare gli orari dei parcheggi, cambiare i sensi di marcia nelle strade, etc. Scoprono, tuttavia, che il programma non può essere realizzato per mancanza di fondi e perché il bilancio di previsione non è stato ancora approvato. Il Comune, dunque, era in regime di gestione provvisoria per cui, ai sensi dell’articolo 163, comma 2, del Tuel, poteva assumere solo obbligazioni derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi, obbligazioni tassativamente regolate dalla legge e obbligazioni necessarie ad evitare che si producano danni patrimoniali certi e gravi all’ente. Ciò significa che le obbligazioni relative all’estate modicana non potevano essere assunte. Innanzi a tale divieto, però, il sindaco è stato assistito dallo Spirito Santo. Perché tutti gli operatori economici interpellati per la compilazione del programma, dico tutti, hanno confuso la proposta col contratto. In breve, le ditte interpellate hanno svolto i loro servizi senza la preliminare sottoscrizione di un contratto. L’aspetto emerge dalle proposte di deliberazione della Giunta, formulate a fini transattivi dai Responsabili di alcuni dei settori interessati. Eccone il testo, in apertura della seconda pagina:

«- preso atto che nessun contratto in forma scritta (…) è stato sottoscritto tra le parti da cui possa desumersi la concreta sistemazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da eseguire ed al compenso da corrispondere»

Riepilogo. Chiamo una persona per chiederle se è disponibile ad eseguire uno spettacolo; risponde che è disponibile. Le dico che il prezzo sarà concordato all’atto della stipula del contratto. Non si conviene, dunque, il prezzo e nemmeno l’attribuzione dell’incarico. Lei (erroneamente) si convince che il contratto è stipulato e quando cade la data in cui deve eseguirlo, si presenta in piazza e lo esegue. Così come lei, altre venti o trenta persone si presentano in altre date e in altri luoghi ed eseguono le loro prestazioni. Evidentemente sanno quando e dove debbono presentarsi, orario compreso. E tutte si convincono di aver sottoscritto il contratto e si presentano, come guidate da una intima voce spirituale. Può essere, mi domando, che non ci sia stato un imprenditore, uno solo, che abbia correttamente distinto la proposta dal contratto?

2. La violazione giuridica implicata dal fatto

Le ditte fornitrici dei servizi, dunque, scambiando la proposta per contratto, hanno fornito i servizi non ancora chiesti. Qui un quesito ci sta tutto. Dopo l’incontro per ricevere le proposte, il Comune, il sindaco o chi per lui, si è incontrato con alcuna di queste persone, o no? Dai documenti sembra di no, ma resta aperta una domanda: se nessuno ha chiesto di trasformare le proposte in contratto, perché sono stati costruiti i palchi nelle piazze? Chi ha messo e a disposizione di chi il palacultura per la mostra di pittura e scultura senza aver prima sondato i prezzi da pagare? Chi ha messo a disposizione l’atrio comunale per la rassegna cinematografica «La città nascosta» e così via? Si capisce, dunque, e chiaramente, che lei, innanzi alla mancanza di fondi e innanzi al divieto di assumere obbligazioni posto all’articolo 163, comma 2, del Tuel; innanzi al fatto che nessuno dei capisettore ha inteso violare la legge; ha deciso di tirare per la sua strada, come un incallito imperatore romano. E qui ha luogo un’ulteriore violazione. Lei ha violato l’articolo 4, commi 1, 2 e 3, del decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001, che tassativamente, dispone:

«1. Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo (…).

2. Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

3. Le attribuzioni dei dirigenti indicate dal comma 2 possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative.»

I capi settore rispondono dell’esercizio delle loro funzioni col pagamento dei danni e con la perdita del posto di lavoro. Questi signori hanno avuto il buon senso di avvertirla che non era possibile, legalmente, finanziare le iniziative in delibera. Se, supponiamo, uno di essi, avesse attivato una iniziativa in mancanza dei pareri di regolarità tecnica, regolarità contabile, copertura finanziaria e di legittimità, che sarebbe accaduto? Lei forse no, ma chiunque avrebbe gridato all’illecito e l’illecito ci starebbe tutto, poiché queste norme sono state istituite per disciplinare la pubblica amministrazione e prevenire eventuali abusi. Lei, invece, innanzi al diniego dei dirigenti, ha tirato dritto e ha violato non solo le norme che le ho indicato ma anche e sopratutto il comma 3 del precitato articolo 4. Lo rilegga:

« 3. Le attribuzioni dei dirigenti indicate dal comma 2 possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative. »

Lei ha abusato del suo potere per accentrare nella propria persona, senza una legge che glielo permettesse, poteri estranei a quelli di indirizzo. Comunque l’abbia fatto e si sia, di conseguenza, organizzata, ha violato anche l’articolo 5 del precitato Decreto legislativo 165/2001, per la parte (comma 1) in cui si dispone:

« 1. Le determinazioni per l’organizzazione degli uffici (…) e in particolare la direzione e l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione (…) ».

Se i capisettore, sbagliando, vanno incontro alle sanzioni di legge, lei può ritenere di esserne esente? Perché, dunque, ha imbastito questa violazione? Non voglio credere che l’abbia fatto per ragioni clientelari ed elettoralistiche. Sarebbe orrendo.

3. «Le Ditte, sulla scorta del programma adottato (…) e pubblicato unitamente alla deliberazione, hanno effettuato comunque le prestazioni»

Ho sin qui illustrato le violazioni che potrebbe aver compiuto stante la confusione avvenuta nella sua persona tra poteri di indirizzo, che le pertengono, e poteri di gestione che spettano all’apparato amministrativo. Ricostruiamo, ora, più in dettaglio, i fatti avvenuti. La giunta, in quanto organo politico, è stata riunita ed ha emesso la delibera n. 132/2015. La delibera rappresenta solo gli indirizzi secondo cui, l’organo politico, intendeva programmare i momenti delle iniziative culturali e ricreative. Essa andava pubblicata ed è stata pubblicata; andava trasmessa ai capisettore coinvolti ed è stato fatto. Sin qui nessuna violazione può lamentarsi. Dopo, però, che i capisettore le fanno osservare che non è legalmente possibile finanziare le manifestazioni programmate, lei lascia intendere che le è sfuggito il controllo della situazione. Dice che le persone incontrate per decidere le iniziative da programmare, hanno letto la delibera e, senza contattare l’organo politico e men che meno l’organo di gestione, si sono presentate in piazza o nei luoghi programmati, oltre che nei giorni (e nelle ore) stabiliti, ed hanno dato luogo alla loro esibizione. Senza un accordo e senza un contratto. Se è così, però, non gli spetta neanche un centesimo, perché non sono mai stati incaricati del servizio. Qui due sono le possibili vie d’uscita: o li ha incaricati qualcuno o non possono avanzare alcun diritto. E se sono stati incaricati, due sono le possibili qualità di coloro che hanno attribuito gli incarichi: o appartengono all’organo politico o appartengono all’organo gestionale. Nel primo caso sussistono confusione di ruoli e ripetute violazioni di legge; nel secondo non è confusione di ruoli ma sussistono le violazioni di legge. Scelga lei. Le chiedo solo che spieghi a me e al Consiglio comunale, esattamente come stanno i fatti. Quello che appare incredibile, nella versione affidata alla delibera 350/2017, è che l’imbroglio abbiano potuto combinarlo i fornitori dei servizi. Penso, se si approfondisse la ricerca, che più d’uno ci direbbe che si è accordato con lei.

5. La transazione e la novazione dell’obbligazione

Nella delibera n. 350 del 29 dicembre 2017, in un paragrafo del preambolo, si parla, implicitamente, di novazione:

«Appurato (…) che con la transazione (…) le parti addivengono alla conclusione di un nuovo rapporto in sostituzione integrale di quello che si estingue e che, conseguentemente, il Comune intende attivare le ordinarie procedure contabili di spesa, rapportando ad esse l’assunzione delle obbligazioni derivanti dagli accordi stessi, senza che possa configurarsi un’ipotesi di debito fuori bilancio».

Analoga espressione si trova nelle proposte di transazione presentate alla Giunta comunale:

«-visto l’accordo di transazione già sottoscritto dal titolare della….., allegato alla presente per farne parte integrante e sostanziale;»
«dato atto altresì che la superiore transazione è da intendersi novativa in quanto viene determinato, di fatto, l’importo della prestazione e le modalità di pagamento».

Il richiamo è ripreso dalla deliberazione n. 123/2015 della Corte dei conti dell’Umbria, in cui si afferma che:

– le fattispecie di riconoscimento di debiti fuori bilancio di cui all’articolo 194 del Tuel sono da considerare tassative e non estendibili;
– gli accordi transattivi da cui nascono nuove obbligazioni o che modificano i tratti di obbligazioni pre-esistenti, vanno risolti attraverso le normali procedure contabili di spesa (stanziamento, impegno, liquidazione e ordinazione) previste all’articolo 191 del Tuel.

La novazione dunque è possibile, ma a determinate condizioni. Innanzitutto deve esistere una precedente obbligazione la quale, se è fuori bilancio, rientra nel dettato di cui all’articolo 194 del Tuel; se non esiste e sorge, ex novo, non può che essere liquidata e coperta con le disponibilità del momento. Non esiste altra scelta. Il problema nostro, però, è sensibilmente diverso. Fissiamo, intanto, che la Corte dei conti prende in esame fattispecie in cui manca un’obbligazione formale, per cui non può parlarsi di novazione. Si tratta, tout-court, della nascita di una nuova obbligazione, per cui è conseguenziale dire che occorre pagarla attraverso il normale iter contabile. Il problema che dobbiamo risolvere, però, è quello di un’obbligazione nata anni or sono (nel 2015) per fatto illecito. Quando viene licenziata la delibera 132, infatti, i responsabili di settore non la eseguono e non dovrebbe eseguirla, come formalmente non la esegue, nemmeno il sindaco. Sia perché incompetente (si tratta di atti gestionali), sia perché non dispone dei dodicesimi e, infine, perché il Comune è in gestione provvisoria. A questo punto, sul piano formale si dice che l’iniziativa è stata assunta dai privati fornitori, ma la versione non è sostenibile in alcuna sede, compresa quella giudiziaria. Se oggi si ammettesse l’immediato pagamento di una obbligazione nata nel 2017 a séguito di una transazione che non è tale ad ogni effetto di legge, ma costituisce la contrattazione del prezzo di un servizio, equivalrebbe ad ammettere in sanatoria, sul piano sostanziale, le conseguenze di un atto illecito.

6. Conclusione

L’articolo 163, comma 2, del Tuel prescrive che quando un Comune è in gestione provvisoria, non può e non deve contrarre debiti, tranne quelli necessari per legge. Nonostante la penuria finanziaria e il divieto di legge, però, il sindaco di Modica, insieme alla Giunta Municipale, ha deliberato un vasto programma di divertimenti che denominò «Estate modicana 2015». Per elaborarlo pubblicò un bando e ricevette delle proposte. Il programma fu trasmesso, per competenza, ai capisettore interessati, che avevano il compito di impegnare i fondi e di organizzare le iniziative. I soldi non si trovarono per cui non poterono formalizzarsi gli impegni. Innanzi a questa difficoltà il sindaco non si è fermato; ha escogitato, anzi, un espediente per superare l’impedimento. Come ha fatto o abbia fatto è ipotizzabile partendo dal concetto che nessuno avvia un’iniziativa se il Comune non intende pagarla o non ha i soldi per pagarla. Ha fatto in modo che le ditte rendessero i servizi senza un contratto scritto e senza un formale impegno delle somme da spendere. Ufficialmente lui non sapeva nulla. Diciamo che ha compiuto una profonda rivoluzione delle procedure di spesa pubblica. E’ stata, dunque, realizzata l’estate modicana 2015. Il sindaco avrebbe potuto bloccare le ditte senza contratto ma non lo ha fatto. Anzi ha formato un gruppo di due persone, appartenenti al suo staff, per controllare che le iniziative fossero realizzate. Ciò ha determinato, nei fatti, l’insorgenza di un debito fuori bilancio. Il disegno comunale era quello di realizzare l’estate modicana senza, formalmente, violare la legge e senza costituire debiti fuori bilancio (su cui la Corte dei conti è particolarmente sensibile). Trascorsa l’estate avrebbe, disponibilità permettendo, pagato quanto di dovere. Una gestione familiare affettuosissima, come si può indovinare, delle finanze comunali.

Ufficialmente, dunque, l’estate modicana 2015è stata realizzata grazie ad un malinteso. Per i pagamenti il resto della storia si fa più allegro.
A distanza di due anni e mezzo il sindaco, sollecitato da alcune diffide (certamente non inaspettate) e constatato che il Comune aveva tratto vantaggio dagli spettacoli, ha deliberato i pagamenti. Su quanto pagare, però, in mancanza di un formale contratto, ha dovuto conoscere i prezzi per cui ha disposto (sempre formalmente) una trattativa con ciascuna ditta. Questa trattativa è stata chiamata, impropriamente, transazione e, facendo leva sul significato giuridico del termine e su un parere mal interpretato della Corte dei conti, ha pagato e sta pagando con fondi del 2017. Per di più, probabilmente, è la prima volta in cinque anni che il sindaco paga una somma quasi immediatamente dopo aver contratto l’obbligazione. Le obbligazioni sono nate il 29 dicembre 2017 e già nel mese di gennaio 2018 sono state, in parte, pagate.

La follìa di questa soluzione è che si usa un parere della Corte dei conti per legittimare quanto, nella migliore delle ipotesi, è un groviglio inestricabile di violazioni. Siamo alla parte più artistica del fatto. Poniamoci, un attimo nel 2015, un momento prima che si deliberi e avvii l’estate modicana. Si deve decidere di deliberarla e poi realizzarla. Chiunque la deliberi e poi la realizzi, l’ho già spiegato, compie una pluralità di violazioni di legge. Il sindaco la delibera ma poi non la realizza per rifiuto dei capisettore. Deve ritenersi, dunque, immune da violazioni, come lo sono i capisettore. Entrano in scena, però, le ditte fornitrici dei servizi e, su un malinteso, Modica balla e canta per quattro mesi. Il sindaco non c’entra affatto. Osserviamo, solo, che il suo disegno si è realizzato. Egli voleva l’estate modicana e l’ha avuta. Il culmine dell’impresa si raggiunge al momento del pagamento. Se nessuno ha incaricato le ditte dell’intrattenimento, come possiamo giustificare il pagamento? Qui Abbate estrae, da un microscopico cilindretto portachiavi, un mostruoso e quasi magnifico coniglio bianco. Dobbiamo pagare perché lo dice la Corte dei conti dell’Umbria. Dell’Umbria? Sì, dell’Umbria. Se ne legga la deliberazione n. 123 del 2015. Questa è la risposta del sindaco. Come a dire che la legge ti vieta le spese pazze ma la Corte dei conti ti obbliga, anzi ti costringe, a farle. Tutto sommato un sindaco così merita la nostra stima, perché almeno una volta, dopo cinque anni, è riuscito a commuoverci e a farci sorridere.

Ivana Castello
Consigliere comunale del Pd

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